فهرست مطالب

عنوان صفحه

چکیده. 1

مقدمه. 2

مباني نظري.. 4

كاهش فقر در الگوهاي توسعه. 4

الگوي كلاسيك.... 5

الگوي مبتني برسوسياليسم (ماركسيستي ونئوماركسيستي)6

الگوي سازمان‌هاي جهاني (بانك جهاني و سازمان ملل)7

الگوي توسعة انساني.. 7

الگوي نئوكلاسيكي.. 8

كاهش فقر از ديدگاه اهداف توسعه هزاره. 10

جدول1: وضعيت اهداف توسعة هزاره در يك نگاه. 11

جدول 2: ظرفيت نظارت وارزيابي آرمان‌هاي اهداف توسعة هزاره. 12

برآورد حجم فقر و تفاوت آن در استان‌هاي كشور. 13

جدول 3: حجم جمعيت آسيب‌پذير درسال 1351: كمبود تغذيه‌اي در سطوح مختلف... 14

جدول 4: خط فقر و درصد زير خط فقر در فاصله سال‌هاي 1362-1373. 16

جدول 5: جمعيت شهري و روستايي زير خط فقر در دوره 76-1369. 17

جدول 7: نرخ فقر به تفكيك استان و منطقه، 1379. 22

كاهش فقر در قوانين و مصوبات مختلف كشور و بررسي‌هاي مرتبط با اين قوانين.. 24

جمع‌بندي و نتيجه‌گيري.. 27

منابع. 30

 

كاهش فقر در ايران: چالش‌ها و افق‌ها

 

چکیده

برقراري عدالت اجتماعي مستلزم تحقق امنيت اقتصادي، اجتماعي و سياسي، افزايش اميد به آينده در مردم و تأمين معاش و حفظ هويت آحاد جامعه است. به اين منظور مطالعة وضعيت فقر و تدوين برنامه‌هايي به منظور كنترل كاهش آن از اهميت بسيار برخوردار است.

در نظام‌هاي اقتصادي مختلف، الگوهايي براي مبارزه با فقر و كاهش آن پيش بيني شده است. الگوي سوسياليستي، الگوي توسعة انساني، الگوي كلاسيك و الگوي نئوكلاسيك، همه با سخن‌هاي متفاوتي به پديدة فقر و راه‌حل كنترل و كاهش آن پرداخته‌اند. در ايران تحت تأثير اين الگوها، برنامه‌هاي متفاوتي به منظور كاهش فقر و نابرابري مطرح شده و به اجرا گذارده شده است اما هيچ يك تاكنون موفقيت قابل‌توجهي نداشته‌اند. مقالة حاضر ضمن بررسي اين تجارب و نقاط قوت و ضعف آن‌ها ملاحظاتي را در طراحي و اجراي برنامه‌هاي كاهش فقر مطرح مي‌كند.

كليدواژه‌ها: الگوي توسعه، ايران، برنامه چهارم توسعه، توسعه هزاره، فقر

مقدمه

حضرت علي(ع) به پسرش محمد حنفيّه سفارش كرد: اي فرزند، من از فقر بر تو هراسناكم، از فقر به خدا پناه ببر، كه همانا فقر، دين انسان را ناقص و عقل را سرگردان مي‌كند و عامل دشمني است. (نهج‌البلاغه، 1381: 705 ـ حكمت 319)

تأمين نيازهاي اصلي جمعيت كشور گامي مهم در جهت برقرار عدالت اجتماعي به شمار مي‌رود. اين نيازها به سه بخش عمده تقسيم مي‌گردند:

الف) برقراري امنيت از لحاظ داخلي و خارجي در ابعاد اقتصادي، اجتماعي و سياسي؛

ب) ايجاد آرامش خاطر در بين مردم و اميد به آينده در آن‌ها؛

ج) تأمين معاش مادي كافي و پرورش و حفظ هويت فرهنگي مناسب كلية آحاد جامعه.

به منظور دستيابي كشور به تأمين نيازهاي اصلي فوق انجام دو دسته از اقدامات ضروري مي‌نمايد:

الف) از وقوع صدمات و خسارات عمده با مديريت صحيح اقتصادي، اجتماعي و سياسي پيشگيري‌هاي لازم صورت گيرد؛

ب) اثرات ناشي از صدمات و خسارات احتمالي آتي كاهش داده شود.

ضروري است مبارزه با فقر و محروميت از سوي سياست‌گذاران و طراحان استراتژي‌هاي توسعة كشور به عنوان يكي از محورهاي اصلي و خاص برنامه‌ها مورد توجه قرار گيرد تا بدين ترتيب از رنج افراد محروم جامعه جلوگيري شود.

بررسي فقر از مسائل پيچيده و چند وجهي است و شناخت و درك اين پديده در مطالعات كلان و خرد از اهميت خاصي برخوردار مي‌باشد.

اين مقاله با وقوف به اين‌كه سياست‌ها و برنامه‌هاي كاهش فقر در ايران با چالش‌هاي جدي نظري و عملي مواجهند، سؤالات اساسي زير را مورد بحث و بررسي قرار مي‌دهد:

ـ كاهش فقر با اتخاذ كدام الگوي توسعه با توجه به شرايط و مقتضيات كشور از كيفيت بالاتر وهزينة كمتر برخوردار است؟

ـ چشم‌انداز چالش‌هاي فقر در ايران از ديدگاه اهداف توسعه هزاره چگونه است؟

ـ برآورد حجم فقر و محروميت كشور براساس مطالعات مختلف چگونه است؟ نرخ فقر در استان‌هاي مختلف كشور چه تفاوت‌هايي دارد؟

ـ كاهش فقر در قوانين مختلف كشور به‌ويژه قانون برنامة چهارم توسعه چه جايگاهي دارد؟

ـ بررسي‌هاي انجام شده به منظور اتخاذ استراتژي‌هاي كاهش فقر با چه چالش‌هاي عمده‌اي روبرو بوده‌اند؟

ـ براي طراحي و اجراي برنامه‌هاي آينده چه پيشنهادهايي مي‌توان ارئه كرد؟

مباني نظري:

كاهش فقر در الگوهاي توسعه

توسعه، تحول نهادها و متناسب‌سازي آن‌هاست. بنابراين توسعه كاري علمي ـ تخصصي است و برنامه‌ريزي توسعه كاري ويژه است. برخي معتقدند كه مشكل توسعة ايران، مشكل تفكر و انديشه است. در ارتباط با توسعه، مكاتب و الگوهاي مختلفي وجود دارد. يكي فرآيند توسعه را مبتني بر تأمين نيازهاي اساسي مردم مي‌داند (الگوهاي نيازهاي اساسي) و مطابق آن بر اين باور است كه براي توسعه، بايد فرد متوسط جامعه را محور قرار داد و منابع جامعه را به طرف تأمين نيازهاي او هدايت كرد، ديگري «جامعه» را هدف توسعه معرفي مي‌كند و آن ديگري «انسان» را.

درك صحيح انديشه‌هاي مربوط به هر يك از مكاتب و الگوها و شناخت رهيافت‌هاي توسعه براي ارائة طرح‌ها و ايده‌ها بسيار مهم است كه اغلب يا انجام نشده يا به صورت پراكنده و در مورد بخشي از الگوها صورت گرفته است. موسسات تحقيقاتي و دانشگاه‌ها مطالعات منسجم بر روي هر يك از مكاتب و كارهاي علمي گسترده و پرورش پژوهشگران را انجام نداده‌اند. شايد مشكل اساسي توسعه ايران را بتوان فقدان مكتب فكري توسعه‌اي بومي و نهادينه شدن آن دانست. فراهم آوردن مجال موقعيت با آرامش خاطر، مكتبي فكري به‌وجود مي‌آورد كه در چارچوب آن تحقيقات صورت بگيرد، فرضيه‌ها آزموده شوند، دانش‌پژوهاني پرورش يابند، انديشه‌هاي كلان به انديشه‌هاي خرد و سياست‌هاي اجرايي تبديل شوند و فقر نهايتاً كاهش يابد. (عظيمي، 121:1378).

 

الگوي كلاسيك

ـ توسعه را در قالب رشد اقتصادي معني مي‌كنند. بنابراين به دنبال محرك‌هاي رشد اقتصادي در الگو هستند.

ـ عامل اصلي در رشد اقتصادي را سرمايه‌گذاري مي‌دانند.

ـ براي سرمايه‌گذاري بسيج پس‌اندازها ضرورت دارد. پس‌انداز از طريق طبقات سرمايه‌داران (سود) تأمين مي‌شود. بنابراين بايد سياست‌هاي دولت به سمتي برود كه سود سرمايه‌دار به سمت كاهش نرود.

ـ معتقدند كه دولت كم‌ترين دخالت را بايد در اقتصاد داشته باشد براي آن‌كه سرمايه‌گذاران سرخورده نشوند و دست نامرئي كار خود را انجام مي‌دهد. دولت در مواردي دخالت مي‌كند كه بخش خصوصي با مكانيزم بازار انگيزه‌اي براي سرمايه‌گذاري در آن‌ها فراهم نمي‌كند، (آدام اسميت، ريكاردو، مالتوس، مارشال، هارود و دومار)

ـ بنابراين اين الگو فقر را يك پديدة عارضي و موقتي تلقي مي‌كند كه با نشت فوائد و منافع رشد به پايين از بين خواهد رفت.

الگوي مبتني برسوسياليسم (ماركسيستي ونئوماركسيستي)

ـ عمدتاً نقش بازار را منكر مي‌شود؛ بنابراين بر برنامه‌ريزي متمركز تكيه دارد و دستوري است.

ـ در استراتژي توسعه به توسعة صنايع سنگين تاكيد مي‌كنند و بيشترين منابع را به اين امر اختصاص مي‌دهند.

ـ بسيج منابع براي توسعه صنايع سنگين از طريق مازاد بخش كشاورزي تامين مي‌شود (ماكس، انگلس، لنين).

ـ نقش بازار را محدود مي‌دانند و فقط در بعضي زمينه‌ها اجازة فعاليت به بخش خصوصي مي‌دهند.

ـ در نظريه‌هاي وابستگي، توسعه‌نيافتگي كشورها ريشه در وابسته بودن آن‌ها به نظام امپرياليسم خارجي دارد. (پل بارون، سوئيزي، فرانك و سميرامين)

ـ در نظريه‌هاي ساختارگرايي درآمد سرانه پايين را تنها ويژگي توسعه نيافتگي نمي‌دانند بلكه عوامل ساختاري شامل توليد، نهادهاي اقتصادي و... را نيز موثر مي‌دانند. (فورتادو، هيرشمن، رائول پربيش)

ـ در اين نظريه بخش سنتي دركنار بخش مدرن است، بخش مدرن به سرماية خارجي نياز دارد.

ـ فقرزدايي نيازمند تغييرات ساختاري و به هم خوردن مناسبات قدرت به نفع فقرا و طبقات فرودست است.

 

الگوي سازمان‌هاي جهاني (بانك جهاني و سازمان ملل)

ـ سازمان ملل در دهة 1960 و 1970 دستيابي به توسعه را به ترتيب، رسيدن به معادل 5و6 درصد رشد اقتصادي مي‌دانست.

ـ عدم تحقق توسعه در كشورهاي در حال توسعه منجر به ارائة الگوي نيازهاي اساسي از سوي بانك جهاني در دهة بعد از 1970 گرديد.

ـ بر اساس الگوي نيازهاي اساسي تامين غذا، پوشاك، بهداشت و مسكن مطرح شد كه تمام كشورها حداقل‌هايي را فراهم مي‌كنند.

ـ كاهش فقر نيازمند عزم جهاني (محلي، ملي، بين‌المللي) است كه توسعه هزاره نمودي از اين تلاش مي‌باشد.

 

الگوي توسعة انساني

ـ محور اين الگو اين است كه توسعه در خدمت انسان است.

ـ توسعه را به عنوان بهبود كيفيت زندگي تمام مردم تعريف مي‌كنند.

ـ تامين معاش اقتصادي با دستيابي به رشد اقتصاي را مورد تاكيد قرار مي‌دهند.

ـ بر عزت و اتكاء به نفس در كل جامعه تأكيد مي‌شود (جامعه در مقابل كشورهاي ديگر احساس خوداتكائي كند) و آن‌چه موجب استثمار فرد از سوي ديگران و حقارت خود فرد مي‌شود از بين مي‌رود.

ـ دامنة آزادي انتخاب فرد افرايش مي‌يابد.

ـ كاهش فقر درآمدي و افزايش دسته‌جمعي و بهره‌مندي از خدمات اساسي از اولويت‌هاي برنامه‌هاي فقرزدايي محسوب مي‌شوند.

 

الگوي نئوكلاسيكي

ـ به جز سرماية فيزيكي، به عامل سرمايه انساني در رشد اقتصادي توجه دارند.

ـ سرماية انساني را در آموزش و سلامت انسان‌ها جستجو مي‌كنند.

ـ به عنصر تحقيق و توسعه در رشد و توسعة اقتصادي بها مي‌دهند و سعي مي‌كنند در الگوهاي رشد مدنظر قرار دهند.

ـ راه‌حل‌هاي نئوكلاسيك‌ها براي كشورهاي در حال توسعه آزادسازي و خصوصي‌سازي است.

ـ نقش دولت را بيشتر در تامين شرايط مناسب براي سرمايه‌گذاري از نظر حقوقي جستجو مي‌كنند.

ـ اين الگوها، برنامه‌هاي دولت محور را به تنهايي براي كاهش فقر ناكامي و ناكارآمد مي‌دانند و از اين‌رو به گسترش نقش بخش خصوصي و جامعة مدني در سياست‌هاي توسعه‌اي و اجتماعي و برنامه‌هاي كاهش فقر تاكيد مي‌كنند.

الگوهاي توسعه هرگز نمي‌توانند به عنوان سامانه‌هاي از پيش طراحي شده براي كشورها، آن‌ها را در مسير توسعه قرار دهند. به بيان ديگر هر كشوري بنا به شرايط داخلي خود و ملاحظات اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي بايد الگوي بومي مناسبي را براي خود طراحي نمايد. با توجه به اين‌كه الگوهاي توسعه مسير تاريخي و تكاملي خود را بر پاية دانش و تجربة انسان در برخورداري از يك اقتصاد و جامعه سالم و پيشرفته طي كرده‌اند و با در نظر گرفتن اين واقعيت كه صاحب‌نظران توسعه اكنون در رهيافت‌هاي خودمحور توسعه را تعالي و بهره‌مندي هر چه بيشتر انسان از توسعه مي‌دانند به نظر مي‌رسد كه الگوي توسعة انساني پس از انطباق با شرايط و مقتضيات اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ايران در بين انديشمندان، صاحب‌منصبان سياسي و اجتماعي از مقبوليت بيشتري برخوردار باشد چرا كه باورها و ارزش‌هاي فرهنگي و ديني ايرانيان نيز با ساخت‌واره‌هاي اين الگو انطباق بيشتري دارد.

اكنون ايجاد زيرساخت‌هاي توسعه اجتماعي و انساني از اولويت‌هاي مهم دولت در دستيابي به اهداف خود مي‌باشد. حل مسائل و مشكلات بخش‌هاي اجتماعي و اصلاح اين بخش‌ها با استفاده از روش‌هاي علمي گام مهمي براي رسيدن به توسعة انساني پايدار محسوب مي‌شود كه زمينه مناسبي را براي كاهش فقر فراهم مي‌آورد. در دهة اخير كيفيت زندگي انسان‌ها در سراسر جهان مورد توجه محافل و نهادهاي بين‌المللي قرار گرفته و ميثاق‌هاي بين‌المللي زيادي در اين رابطه پديد آمده كه يكي از مهم‌ترين آن‌ها اجماع كشورهاي عضو سازمان ملل متحد در تحقق اهداف توسعة هزاره Millennum Development Goalsاست كه عنوان بحث بعدي مقاله اخير است.

 

كاهش فقر از ديدگاه اهداف توسعه هزاره

توسعه هزاره از سوي رهبران 198 كشور در اجلاس سران سازمان ملل امضاء شد تا بدين وسيله تعهد و خواست ملت‌هايشان و نيز جامعه بين‌المللي را نسبت به دستيابي به اهداف توسعه هزاره تا سال 1394 (2015 ميلادي) قوياً مورد تاكيد قرار دهند. جمهوري اسلامي ايران «اعلامية هزاره» را امضاء كرده است. اهداف توسعه هزاره در مورد يك سلسله از اهداف زمان‌بندي شده و قابل اندازه‌گيري شامل مبارزه با فقر و گرسنگي، بيماري‌ها، بي‌سوادي، تخريب محيط‌زيست و نابرابري جنسيتي ونيز ايجاد يك مشاركت جهاني براي توسعه مي‌باشند. خلاصه‌اي از وضعيت اهداف توسعة هزاره شامل آرمان‌ها، اهداف و وضعيت نظارت و ارزيابي ايران در جداول شماره 1 و 2 آمده است. (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور،1384)

 

جدول1: وضعيت اهداف توسعة هزاره در يك نگاه

آرمان‌ها/ اهداف	"آيا آرمان‌ها و اهداف تحقق خواهند يافت			وضعيت حمايت ملي
	قوي	مناسب	ضعيف اما روبه بهبود	قوي	مناسب	ضعيف اما روبه بهبود
ريشه‌كني فقر و گرسنگي: به نصف رسانيدن جمعيت زير خط فقر و دچار گرسنگي تا سال 1393	þ				þ
دستيابي همگاني به آموزش ابتدايي: حصول اطمينان از دسترسي همة دختران و پسران به يك دورة كامل آموزش ابتدايي تا سال 1394		þ			þ
بهبود برابري جنسيتي و توانمندسازي زنان: از بين بردن نابرابري‌هاي جنسيتي در آموزش ابتدايي و متوسطه تا سال 1384 و در همة سطوح آموزش تا سال 1394		þ				þ
كاهش مرگ و مير كودكان: كاهش 3/2 مرگ‌ومير كودكان زير پنج‌ساله بين سال‌هاي 1369تا 1394	þ				þ
بهبود مادران در چهارچوب بهداشت باروري: كاهش 4/3 نرخ مرگ‌ومير مادران بين سال‌هاي 1369تا1394	þ				þ
مبارزه با اچ آي وي/ ايدز: نصف كردن افراد آلوده به اين بيماري تا سال 1394 و معكوس كردن روند گسترش آن			þ			þ
دستيابي به محيط زيست پايدار: يكپارچه كردن سياست‌هاي زيست محيطي در برنامه‌ها وسياست‌هاي توسعه كشور و معكوس كردن روند تخريب محيط زيست		þ			þ

مأخذ: سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، 1384: 14